：学术史是公共行政学的根底性常识构成。以公共行政的中心及其搬运为根据，西方公共行政学的开展能够分为面向政府的公共行政和面向社会的公共行政两个底子时期。面向政府的公共行政以政府为公共行政中心并寻求公共行政的科学化和功率化；面向社会的公共行政以社会为公共行政中心，以供应杰出的公共服务为旨归。这一学术分期虽然微观和简略，却提醒了西方公共行政理论和实践开展的内涵逻辑进程，表现了西方公共行政理论和实践开展的整体性与连贯性，防止堕入碎片化、割裂化以及简略的阶段叠加的风险，也为公共行政之公共性的发现供应了一个常识布景。
标题注释：本文系国家社科基金项目“社会首要对立转化条件下我国政治开展的日子政治途径研讨”(项目号：18BZZ005)的阶段性效果。
学术史是西方公共行政学常识的根底性构成，许多公共行政学家依照不同的规范对公共行政学的开展进行了前史分期。公共行政学的学术史也是公共行政学其他研讨议题的布景常识，一些常见的重要议题，如公共行政公共性的发现便是置于公共行政学开展前史之中进行评论的。人们发现，在公共行政学的不同开展阶段，对公共行政公共性也有不同的设定。与常见的分期不同，本文提出了一个西方公共行政学开展的底子分期。根据公共行政的中心及其搬运，咱们把西方公共行政学的开展分为两大底子时期：面向政府的时期与面向社会的时期。①这一分期既是时刻上的，大致契合西方公共行政学开展的前史进程；也是逻辑上的，出现了西方公共行政学开展的逻辑进程，即随同现代行政国家的开展，贮藏在各种行政理论系统或许思维系统之中的常识开展的必定性。在此布景下，本文对公共行政之公共性的发现提出一些自己的观念。
西方百年公共行政学的开展进程有多种阶段区分方法。最常见的区分是开展的时刻阶段区分。整体上，公共行政学的演进能够描绘为：“公共行政学成型于20世纪的美国，并在20世纪30年代进入其开展的黄金年代，构成了所谓的古典公共行政学”，而1952年的“西蒙—沃尔多之辩”“正式完毕了公共行政学的古典时期”，这以后则进入“一个长达60年的范式别离和竞赛”阶段。②理查德·J.斯蒂尔曼二世发现，20世纪美国公共行政学的开展出现出每20年转化一个常识结构的阶段特征，为此他把20世纪公共行政学的开展分为四个年代：1926-1946年的POSDCORB正统论年代、1947-1967年的社会科学异端年代、1968-1988年的重申民主抱负主义年代以及1989年开端的重构年代。③尼古拉斯·亨利做了一个比较详尽的区分，在伍德罗·威尔逊发端的初始阶段之后，他把公共行政学在20世纪的开展分为七个时期并伴以五次研讨范式的转化。这七个时期包含1900-1926年的政治行政二分时期、1927-1937的行政准则时期、1938-1947年的应战时期、1947-1950年的回应应战时期、1950-1970年则作为政治学的公共行政和作为办理学的公共行政时期以及始于1970年的作为公共行政的公共行政时期。五次范式转化先后阅历了政治与行政二分范式、公共行政准则范式、作为政治学的公共行政范式、作为办理学的公共行政范式以及作为公共行政的公共行政范式。④更有甚者，约瑟夫·A.尤格斯和劳伦斯·F.凯勒做了一个更为详尽的时刻阶段区分，他们从19世纪80年代开端到20世纪90年代完毕，以每十年为一个周期把美国公共行政学的开展分为十二个时期，每一个时期的主题和使命都有所不同。如19世纪80年代的萌发和初建时期、20世纪30年代的行政国家鼓起时期、20世纪40年代对行政国家的反思时期、20世纪90年代的根底革新时期等。⑤丁煌在学习杰伊·M.沙夫利兹、阿尔伯特·C.海德以及德怀特·沃尔多观念的根底上把西方公共行政学的开展阶段区分为1887-1918年的提出与创建时期、1919-1941年的正统时期、1941-1959年的批判与改动时期、20世纪60年代的运用与开展时期、20世纪70年代的应战与立异时期、20世纪80年代至今的总结与探究时期。⑥
另一种常见的区分是理论阶段区分，董礼胜根据西方学者的理论门户区分，把公共行政理论的开展区分为七个时期和八种门户：1887-1968年的传统公共行政理论、1968-1979年的新公共行政理论、1979-1987年的民营化理论、1987-1991年的民主行政理论、1991-1996年的新公共办理理论、1996年至21世纪之初的新公共服务理论、21世纪初至今的整体性办理理论以及公共价值办理理论。他还以为工具理性与价值理性在这种八种理论门户中做钟摆式运动。⑦
除此之外，因研讨者所在的年代以及所选用的规范不同，还有三阶段、四阶段、五阶段、六阶段等许多的前史分期。⑧这些分期为咱们了解西方公共行政学的开展供应了必要的协助。但咱们以为，不管是时刻的阶段区分，仍是理论的阶段区分，抑或其他方法的区分，西方公共行政学的前史演进都不是这些阶段区分表面上出现的时刻上的简略线性推动，而是内涵着公共行政中心从政府向社会搬运的逻辑头绪，这一逻辑头绪构成了西方公共行政理论与实践的整体性与连贯性，也为咱们认知西方公共行政学的前史供应了一个新视角。
所谓面向政府的公共行政学⑨，在内容上，是以政府为公共行政中心，以进步政府行政的科学性和功率为首要意图；在时刻上，以现代公共行政学的发端为起点，大致以1947年赫伯特·西蒙《行政行为》的出书为高峰。政府导向是这一时期公共行政学的最首要特征(在实践上也是如此)，并且这一特征是十分明晰的。伍德罗·威尔逊在《行政学之研讨》中引用布隆赤里的观念开门见山地说：“政治是政治家的特别活动规模。而行政办理则是技能性职工的作业。”⑩威尔逊《行政学之研讨》里通篇着重的都是政府质量与政府才干的进步问题，虽然这篇文章的表达是迷糊的，但他提出了公共行政学前期开展的政府研讨议程，并敞开了一个“政治—行政”二分的公共行政学认知范式。
弗兰克·古德诺承继了这一范式。除了政治是国家毅力的表达、行政是国家毅力的履行两种功用的区分之外，古德诺当然也把政府的完善视作公共行政理论与实践的中心。这种政府中心建议与其时公共行政的主导性观念是一同的。古德诺征引的《法国行政辞典》把“行政”解说为“公共服务的整体，从事于政府毅力的履行和遍及利益规矩的施行”；《世纪辞典》对“行政”的说法则是“行政人员的职责或职责，特别是政府的履行功用，包含政府的整体和部分的一切权利和职责的行使，它既不是立法的，也不是司法的”(11)。可见，“履行”与“政府中心”也不是威尔逊与古德诺的创始，而是其时关于公共行政的一种主导性观念。相较于学术前辈，古德诺的论述是相对明晰的，阐明晰“公共行政应该在哪里”，而在这以后的追随者的观念里，政府的官僚系统成为了公共行政的中心。(12)
韦伯的官僚安排理论使威尔逊与古德诺的公共行政学想象得以“落地”，传统公共行政的认知图式也得以树立。在公共行政学的视域之下，韦伯的官僚安排理论提出了一个抱负的政府安排模型，也为传统公共行政学铺设了底子的研讨议程。根据这些议程，欧文·休斯把传统公共行政的原理归纳为：(1)政府以等级制、官僚制的准则安排；(2)政府经过官僚安排结构供应服务；(3)政治与行政的别离；(4)公共行政需求作业官僚。(13)1926年，伦纳德·怀特的《行政学导论》问世，这既是公共行政学的榜首本教科书，也是政府安排学的一次系统性构架。从该书的华章结构来看，“有六章评论的是行政安排、中心集权系统与极限、权利汇一的系统与方法、权利汇一的极限、部分的安排、行政安排的改组”，有九章“评论的是人员问题、人员问题的前史回想、官纪、人员的应考和考试方法、分级与拟订薪奉、升官与功率纪录、惩戒与免除、退休准则、公务员准则”等。(14)及至20世纪30年代后期，对政府的剖析到达一个高峰。1937年，卢瑟·古利克和林德尔·厄威克在《行政科学论文集》中提出了闻名的公共行政七准则：POSDCORB，即计划、安排、人事、指挥、和谐、陈说和预算。这些准则是对政府安排运转的纲举目张式归纳，是传统公共行政进入黄金阶段的标志，“代表了1937年的公共行政”。(15)
依照沃尔多的说法，20世纪30年代是公共行政学的黄金时期，也是公共行政学的“正统论”时期。(16)可是，“公共行政准则”范式在40年代受到了西蒙的严厉批判。在一个寻求科学位置和学科身份的年代布景下，西蒙以为，这些行政准则并非科学理论的根底，仅仅一些“行政谚语”。由于，“对简直每个准则来讲，都能找到一个相同貌同实异，并且可接受的对立准则”(17)。众所周知，西蒙不光质疑了公共行政准则，并且对“政治—行政”二分法也进行了批判。虽然如此，西蒙仍然没有脱离政府中心的认知图式，把公共行政进程界定为政府的决议计划进程，办理即决议计划。西蒙以为，每一项决议计划都包含着方针挑选和有关方针的举动，就决议计划导向终究方针的选取而言，人们能够称之为决议计划的“价值判别”，就决议计划方针的完结而言，能够称之为“实际判别”。(18)两种判别别离对应于“价值要素”和“实际要素”，价值要素与价值含义、道德成分有关，实际要素与实际成分、实际出题有关。而所谓实际出题，便是“关于能够观察到的事物及其运动方法的陈说”(19)。西蒙以为行政科学应该树立在实际出题之上，并以实际与价值的二分代替政治与行政的二分，把决议计划的实际进程当作公共行政学的科学根底。可是，实际与价值的二分在本质上是对政治与行政二分的科学化与进一步开展，并没有打破传统公共行政的理论结构。对此，文森特·奥斯特罗姆评论道，西蒙对政治行政二分法的应战是成功的，但成功之后，西蒙又“回到了官僚制安排的国际，社会国际两分为政治和行政两大范畴，他在这一为人所熟知的束缚之内进行其研讨”(20)。
1947年是一个很特别的年份。在这一年，西蒙出书了《行政行为》，标志着传统公共行政学的政府面向到达了理论高峰。可是也就在这年，公共行政学也开端了其社会面向的转向。这一转向一开端发生在关于公共行政学学科定位的争辩之中。1947年，罗伯特·达尔宣布了《公共行政科学：三个问题》。在文中，达尔实践上表达了公共行政学不能把眼光约束于政府的建议。他以为，公共行政科学有必要对人的行为的某些方面加以研讨，由于公共行政的大多数问题是环绕着人来考虑的，因而，公共行政研讨本质上是对处在详细环境中具有某种行为的人的研讨，公共行政学关心的是政府安排所服务的范畴中的人的行为。(22)达尔不只希望公共行政学研讨脱节政府中心的窠臼，并且也希望树立起公共行政和更宽广的社会环境之间的联络，由于“咱们无法接受因忽视公共行政和其社会环境之间的联络而构成的丢失”(22)。
达尔是从公共行政科学树立的妨碍视点来议论这个问题的，以为除非能够战胜规范价值的树立、人道的了解以及社会环境的异质性这三个难题，不然公共行政科学将是不或许的。(23)而这以后沃尔多则对公共行政研讨赋予了更多的社会希望，即由重视政府安排本身转向重视民主价值。1948年，沃尔多出书了《行政国家》。在这本由博士毕业论文脱胎而来的类似于文献述评的作品里，沃尔多一方面着重社会环境对公共行政理论的影响，要求公共行政研讨要置于必定的物质布景与知道布景之下，由于“美国公共行政学已开展出无疑与其一同的经济、社会、政治和知道形态相关联的政办理论”(24)。另一方面又提出国家的意图是为了完结夸姣社会。可是沃尔多的意图并不是为完结夸姣社会寻觅实践的可行途径，而是为公共行政学寻觅民主政治的理论基质。正如米勒为该书所写的序文所说，正统公共行政的思维方法阻止了沃尔多所希望培养的思维的开展，“行政被以为是政府的业务，因而对科学办理价值观的亲近重视使得人们忽视了政治民主价值观”，因而沃尔多以为，公共行政应该谐和这两者，由于它利害攸关。(25)
沃尔多的公共行政理论能够称为民主的公共行政理论。沃尔多对民主的解说是广义的，以为民主的中心含义存在于一种道德准则、一套价值系统之中，但在内核上，自在、相等、博爱构成了民主实在内容的绝大部分，假如没有这些概念，代表大会、公民权利、普选权、司法独立等都是没有含义的。(26)沃尔多对民主的了解遵从一种康德式的律令，以为人是意图而不是手法。(27)因而，沃尔多的公共行政理论是面向群众的，具有激烈的社会关心，而不是把目光约束于政府内部。沃尔多以为，在一个社会里，不管你乐意或许不乐意，公共行政都构成了人们日子的重要方面，每一个人都是公共行政的顾客，他们也应该成为好的顾客，要么沉着地赏识公共行政，要么沉着地批判公共行政，所以每一个人也应该是公共行政的研讨者。(28)沃尔多的公共行政学建议被乔治·弗雷德里克森等人称为“沃尔多途径”(29)。
20世纪的五六十年代是公共行政学开展比较紊乱的时期，这一时期既有西蒙与沃尔多关于公共行政学科开展的争辩，也有公共行政学侧枝侧节的旁生，比方很多事例研讨的运用、比较与开展公共行政的兴衰和“办理学的”飓风等。(30)这种紊乱一同也阐明，在公共行政学开展的探究中，学者们逐步把重视焦点从政府之内搬运到政府之外。
假如说这一时期达尔与沃尔多对社会的重视更多是学科导向的，那么到了20世纪60年代晚期公共行政学对社会的重视则是由广泛的社会问题引起的，1968年开端的新公共行政标志着公共行政学的理论与实践指向从政府搬运到政府之外。新公共行政是相关于传统公共行政而言的，传统的公共行政是对行政安排进行“有用的、经济的和和谐的办理”，人们把重视点放在了“高层办理或重要的功用辅佐部分方面”，而新公共行政“把社会公正加入到传统的方针和底子原理中”。(31)依照弗雷德里克森的说法，新公共行政“是于20世纪60年代末70年代初作为对若干促进要素的回应而出现的，这些促进要素中最闻名的有越南战争、频频的种族骚乱、对公共行政智力根底的继续不满以及社会科学学科范畴正在发生的转向”(32)。新公共行政是沃尔多途径的产品，也是榜首次明诺布鲁克会议的团体效果。1968年，为了应对其时的社会问题，沃尔多发起了榜首次明诺布鲁克会议。虽然会议进程有些紊乱，但评论的问题并非乱七八糟。根据兰布莱特的回想，有两个主题贯穿整个会议，一是“改动”，公共行政学致力于“康复”实用性，将再次研讨底子原理和怎么处理实践问题；二是“重视”，公共行政应该更多重视与联络服务方针，社会公正、社会情感应该成为公共行政的主题。(33)1988年和2008年的第2次和第三次明诺布鲁克会议虽然在年代布景上不同于榜首次，会议的议题和评论的内容也更具多元性和敞开性，但整体上都能够看作是对沃尔多途径的承继与开展。
依照西方公共行政学开展的主干线世纪八九十年代的新公共办理被视作对传统公共行政的代替。在公共行政的中心上，新公共办理是以政府为中心仍是以社会为中心具有很大的迷惑性。在新公共办理的实践上，以工商办理的技能对政府进行重塑是一个重要的战略挑选，因而或许以为新公共办理是以政府为中心的，但这是一种貌同实异的观念。在新公共办理的缘起上，对传统公共行政以及官僚制系统的改造是为了应对实际的应战，意图是为了进步公共服务的功率，因而，其行政方针是“顾客”导向而不是政府导向。关于新公共办理来说，革新政府仅仅手法，回应应战才是意图，手法指向政府内部，方针却指向政府外部。而从革新政府以及公共服务的供应方法来看，新公共办理又是“去政府化”的。正如克里斯托弗·胡德所说，新公共办理反映了对公务员和专业人士的低信赖，转而去信任商场和私家的工商途径。(34)
新公共办理的革新含义是巨大的。有学者以为，这场革新运动打破了行政办理主体的一体性、政府存在的仅有性和公共产品供应的垄断性，敞开了公共办理社会化的进程；一同，也把行政办理的主体中心主义改动成公共办理的客体中心主义。公共办理的生长标明，人们需求把大众视为公共安排的顾客，需求倾听顾客的定见，大众成为公共办理的中心，发生了公共行政中心的搬运，因而，也一同发生了权利中心主义向服务中心主义的转化。(35)客体中心主义的本质是社会中心主义，这进一步阐明晰新公共办理实践上是以社会为中心的，不管是在理论上仍是在实践上，新公共办理都标明公共行政的中心由政府之内走向了政府之外，新公共办理是一种“外向型”的公共行政。
作为新公共办理的一种批判性计划，新公共服务的社会指向为咱们所熟知。新公共服务是“关于公共行政在以公民为中心的办理系统中所扮演的人物的一套理念”(36)。从其称谓可见，新公共服务在理论来历与实践取向上都以公民为中心。在理论来历上，新公共服务立根据公民权、社区与公民社会的模型、安排人本主义和新公共行政以及后现代公共行政以发现公共行政的社会根底；在实践取向上，新公共服务开宗明义地指出公共行政的意图是服务于公民，并把公共服务作为政府的底子主旨。为了完结此意图，新公共服务提出规范政府行为的七大理念：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)寻求公共利益；(3)重视公民权胜过企业家精力；(4)考虑具有战略性，举动具有民主性；(5)政府的职责是广泛的；(6)服务而不是掌舵；(7)重视人而不只仅重视出产率。(37)可见，新公共服务具有明显的社会中心取向。
发端于英国的整体性办理也是针对新公共办理运动的缺乏而出现的一种公共行政范式。针对新公共办理所导致的公共服务的碎片化，佩里·希克斯和帕切克·邓力维等学者提出和开展了整体性办理的观念和运动。与前面介绍的公共行政类型不同，整体性办理是政府中心与社会中心统筹的一种公共行政类型。一方面，整体性办理着重政府办理的整体性改造，重视政府部分之间的和谐性，要求政府功用的整合。比方，邓力维建议大部分式办理、从头政府化和强化中心进程等，希克斯建议将不同层次的办理功用进行整合、功用内部的和谐与部分的整合等。(38)另一方面，整体性政府也着重公共行政的社会服务导向与社会性办理主体的参加，因而整体性办理也是一种协作性办理，是多元办理主体的一种职责结构，“在这个结构内，用户、利益相关者和社区经过决议计划、领导和操控其功用来完结方针”(39)。所以整体性办理又常常与方针网络、办理网络等办理方法联络在一同。因而，整体上，整体性办理能够被视作新公共办理以来对政府的又一次改造运动，但与传统公共行政聚集于政府内部的科学化不同，整体性办理除了建议政府部分及其功用的整合，还着重公共服务的外部指向，是以公共服务功用的完善为取向的，因而其办理逻辑也是以社会为柱石的。
公共价值办理是20世纪90年代中后期鼓起的公共行政新范式，代表了公共行政理论和实践的新近开展。公共价值办理是以服务社会为中心取向的。马克·穆尔在1995年对公共价值这一概念进行了系统论述，但对之并没有给出一个清晰的界定，而是阐明公共价值是公共部分与社会一同洽谈的成果。因而在一般含义上，公共价值来历于社会的希望，完结这些希望是公共部分的职责。2002年，巴里·波泽曼与托本·乔根森一同提出了一些底子的公共价值，包含政治职责、法治国家、相等对待、政权安稳、利益均衡、安排通明、专业规范、利他主义、作业安全、社会凝集、地方自治、公民参加和用户导向等。(40)2007年，波泽曼又提出公共价值具有三个底子的方面：公民应该享有的权利、公民对社会和国家的职责以及政府与方针的准则与根底。(41)公共价值办理影响广泛，2002年，英国战略研讨部发布了一项名为《发明公共价值：公共服务革新的一个剖析结构》的陈说，该陈说的首要内容有：(1)确认考虑哪些人的价值偏好；(2)确认大众想要参加的主题；(3)让大众参加公共问题并达到共同以构成决议计划；(4)知道“显现性偏好”的约束，探究“叙述性偏好”的潜力；(5)经过决议计划机制把权利交给大众。(42)整体上，公共价值办理着重公共价值的出产，是公共部分服务功用的进一步拓宽，或许也能够看成是新公共服务的“升级版”。
公共行政的中心转化具有重要的理论和实践含义，不管在理论上仍是在实践上，都唆使人们的视界从政府内部转向政府之外，导致了更多公共行政方法的出现，也促进了公共行政公共性的真实发现，一同为公共行政愈加广泛的公共价值的提出供应了前史条件。
公共性一直是公共行政学的根底性论题，是公共行政之所以成为公共行政的安身之基。公共价值是公共性的表现，在传统公共行政中，科学与功率是最首要的价值寻求，也是公共性的天然表现。这是政府中心建议与工具理性相结合的必定成果。而实践上，以政府为行政中心也必定导致工具理性的认知图式，这也是公共行政学前期开展的前史使命所决议的。当然，除了科学和功率，也会有其他的价值寻求，可是，传统公共行政仍然把科学和功率作为底子的价值取向。古利克在谈及公共行政的功率方针时说：“在行政科学中，不管是公共的仍是私家的，底子的‘善’在于功率。行政科学的底子方针是花费最少的人力和物力完结正在进行的作业。因而，功率是行政价值尺度上的最高准则。”(43)虽然也供认功率要受制于其他的价值，但古利克仍然坚持这样的建议：“对功率的这些搅扰底子不能取消作为底子价值的功率，正是在功率价值之上，行政科学才得以树立。这些搅扰或许会约束它并使其复杂化，但不能改动行政中的这个仅有的终究的价值查验规范。”(44)
对科学和功率的寻求是由人们对政府的功用设定决议的，为了处理现代化快速开展所带来的各种应战，有必要对传统的政府方法施以现代化的改造，让其变得科学和有用。传统公共行政，或许说西方公共行政学在20世纪上半期的开展首要是环绕这个出题打开的。因而，也能够以为，政府中心、工具理性与科学、功率的价值取向具有三位一体的前史必定性。咱们不能否定科学与功率，尤其是传统公共行政时期行政价值的功率设定，由于功率必定是政府在公共行政进程中所要寻求的方针或许考虑的一个要素，以最少的社会资源完结最大的社会效益也是公共性的表现。这儿的问题是，科学和功率是不是公共行政公共性的特有表现？公共行政与私家行政的差异是什么？除了科学和功率，公共行政还有什么其他的价值？
在西方公共行政学的开展史上，公共行政的公共性是根据公共行政与私家行政的比较视角提出的。具有代表性的，乔治·弗雷德里克森以为公共行政的公共性由宪法、品德高尚的公民、对社会的公共回应以及乐善好施与爱心等要件构成(45)；戴维·罗森布鲁姆与罗伯特·克拉夫丘克以为公共行政与私家行政在许多方面有严重的不同，公共行政的公共性由宪法根底、公共利益、商场机制、主权等要素构成。(46)以这些公共性为根底，公共行政才会有民主、法治、公正、正义、代表性、参加等非功率性价值的发生。
这些公共性是以社会理性为根底构建的，是公共行政面向社会所进行的更广泛的社会性考虑的成果。也只要面向社会，才会有不同于传统公共行政以政府为中心的单一化的以工具理性为根底的考虑。因而，虽然公共性的得出表面上是公共行政与私家行政的比较而致，实践上却是在更宽广的社会层面上对公共行政进行审视的成果。只要人们把视界搬运到更宽广的社会空间，公共行政的公共性才会逾越工具理性与功率寻求的狭窄取向。因而，在这个含义上，公共行政的中心从政府向社会的转化构成了公共性发现的逻辑条件。这样的成果也是必定的，达尔早就指出，“一旦超出了关于办公室办理的学术研讨规模，关于职责的大问题就必定会成为公共行政研讨的中心问题，并且它终究取决于对某些社会方针、意图和价值的规则”(47)。
斯坦利·本恩与杰拉德·高斯曾提出比较公共性与私家道的三个维度：行为者、利益与可进入性。行为者包含安排的态度、举动、对别人的影响等，利益阐明谁获益的问题，可进入性包含活动与进程的进入、信息与资源的进入等，用来阐明公共性与私家道的敞开程度。(48)亨利以为这三个维度为剖析公共行政的公共人物供应了协助。在行为者维度之下，对公共性的传统准则性界说会面对许多实际问题，由于传统的准则性界说是与政府的官僚安排紧密结合在一同的，而在实际国际中，第三部分、民营化企业等许多非政府行为者也加入到公共服务的供应中来，因而，把公共行政的中心定坐落政府安排是有缺点的。利益的维度扩展了公共价值的规范性界定，人们不再把公共行政的规范性界说专心在政府安排之上，而是扩展到影响公共利益的许多要素上。可进入性赋予公共安排不同于私家安排的特性，非政府行为者也能够进入公共行政进程，是关于公共性的别的一种规则。亨利以为，这三个维度是相互促进的，三者结合起来构成了公共行政的公共性。(49)
亨利的“三维度剖析”实则阐明晰公共性是公共行政社会化的成果。这种社会化一方面表现为公共行政中心向社会的搬运，要重视更多的社会诉求与社会方针，另一方面又表现为更多的非政府主体对公共行政进程的进入，行政主体越来越多元化和社会化。关于前者来说，阐明有更多的规范性价值需求完结，关于后者而言，政府与社会的协作成为当时公共行政的首要方法。而政府与社会的协作关于更多规范性价值的发现是至关重要的，只要在政府与社会的协作中，才干够为社会规划公共价值。这也阐明，公共性的扩张是发现公共行政的更广泛公共价值的根底。
公共行政公共价值的探究与发现需求政府与社会的协作，更多的公共价值发现和出产又会进一步充分公共性。公共价值虽然并不排挤政府的功率诉求，但更首要地取决于社会的需求。公共行政在本质上是为社会服务的，假如脱离社会，就难以界定什么叫公共价值，也难以界定什么叫公共性。假如没有社会，虽然科学与功率也是公共行政的价值，而除了公共行政资源来历于公共税收，公共行政与私家行政又有什么差异呢？政府是公共服务的首要供应者，社会是公共服务的需求者，公共价值与公共性需求更多地考虑社会的需求，这样的公共价值与公共性才是合理的、坚实的。可是，这种一同决议需求公共行政中心向社会的搬运才干够完结，因而这种搬运既为公共性与公共价值的再造供应了逻辑条件，也为公共价值与公共性的发现供应了促发机制。
公共价值办理理论供应了公共性最完好的展示。约翰·布莱森、芭芭拉·克罗斯比以及劳拉·布罗伯格以为公共价值是一个包含了公共服务的功率与有用性，社会和政治的预期以及公共服务进程中的公正、正义与民主办理等许多规范性方针的复合体。(50)在公共价值办理的理论视角下，公共价值不是由政府或社会独自设定的，而是政府与社会一同洽谈的成果，是工具理性与社会理性的结合，但在来历上，公共价值存在于大众的偏好之中。公共价值是社会的需求，这是公共价值办理理论家的底子共同，“他们一同认同公共价值是大众对政府希望的调集，是一种大众功效”，换言之，“公共价值是大众的希望、偏好和需求的反映，存在于大众之中，而不是由政府自我决议的”(51)。网络化办理是公共价值办理的底子特征，斯托克以为公共价值办理具有四个根底出题：榜首，公共举动是由公共价值来规则的，公共举动是为了促进社会的利益；第二，需求对利益攸关者的合法性给予更多的认可，公共价值的寻觅需求广泛利益攸关者的参加；第三，在公共服务精力的指导下树立敞开的、具有多元同伴联络的公共服务获取系统；第四，树立具有调适性和学习才干的公共服务系统。(52)斯托克特别着重公共价值出产与运送的网络化结构，这与公共行政的社会化是相匹配的，公共价值的完结要依靠多种同伴协作。公共价值办理的鼓起与开展充分阐明，只要当行政中心向社会搬运时，公共行政的公共性才干得到全面的发现和完结。
公共行政中心从政府向社会的搬运，不管在理论认知上，仍是在实践上，都提醒了公共行政开展的一般逻辑。尽办理论的演进和实践的开展并不总是同步的，但在整体的前史头绪上却是一同的。公共行政的认知和实践都发生了公共行政中心从政府向社会的搬运，这为本文提出的底子分期供应了实际的根据，因而这种底子分期是可行的、合理的。在理论和实践上，咱们都能够把西方百余年公共行政的开展分为面向政府的公共行政和面向社会的公共行政两个时期(或许以政府为中心的公共行政和以社会为中心的公共行政)，这样的分期虽然微观和简略，却掌握了公共行政学理论和实践开展的整体性、连贯性及其内涵的前史逻辑，防止堕入碎片化、割裂化以及简略的阶段叠加的风险。在整理这一底子的进程时，咱们会疏忽其前史开展的外在性与偶然性，而着眼于现代公共行政依照其本身的规则而出现出来的一种相对朴实、自洽、前后一同的逻辑方法。简言之，从面向政府到面向社会是公共行政理论和实践开展之辩证逻辑的微观出现。
这样的逻辑有其相应的方法论启示。在公共行政公共性的发现上，公共行政中心从政府向社会的搬运驱动了公共性的系统构建。虽然在不同的公共行政范式之间进行比较，以及在不同的开展阶段之间进行比较也能够发现公共行政的公共性头绪，可是这些比较难以提醒公共性转化的促发要素。而置于公共行政中心转化的视界之下，就能够精确了解为什么会有从科学、功率向更具广泛性的公共行政公共性的改动。正如弗雷德里克森所说，“虽然在咱们这个年代，人们一般把公共行政等同于政府行政，可是，威尔逊等人称之为公共行政而不是称之为政府行政，显然是有足够的理由的”(53)。咱们以为，正是公共行政中心向社会的转化供应了“公共”的足够理由。在“公共”的论题之下，咱们信任，这一底子分期及其提醒的逻辑会有更多的理论启示。
西方公共行政的这一理论与实践的开展逻辑给我国的国家办理现代化供应了一些启示。在很大程度上，国家办理的现代化也是公共行政的现代化，公共行政中心从政府向社会的搬运提醒了公共行政现代化的前史逻辑，我国国家办理的现代化也不能脱离这样的逻辑。关于我国的国家办理现代化，这一逻辑能够供应至少三方面的启示。榜首是办理主体系统的现代化，要求办理主体从单一的政府主体向多元主体的格式改动，完结政府主体、商场主体与社会主体的共治局势。第二是办理方法与才干的现代化。办理主体的现代化必定带来办理方法的现代化，在多元主体的格式下，为了完结政府、商场与社会的和谐运作，必定要开展和完结传统行政方法之外的协作办理、协同办理、洽谈办理等新式的现代化办理方法，进步政府主体、商场主体与社会主体的办理才干。第三是国家办理以服务社会为旨归，要求进行新年代的服务型政府构建。当时，社会首要对立现已转化为公民群众不断增加的夸姣日子需求和不平衡不充分的开展之间的对立，公民的夸姣日子需求除物质文化需求之外还有民主、法治、公正、正义、安全和环境的需求，这为我国的服务型政府建造提出了新的开展方向。因而，国家办理现代化要求咱们的办理愈加具有敞开性和综合性，现代化的视界要面向宽广的社会，完结国家与社会的共治同享。
①本文对“公共行政中心”概念的运用受到了张康之《公共办理：社会办理中的一场革新》(上)(《北京行政学院学报》2004年第1期)一文的启示。该文以为20世纪80年代以来，公共办理的革新运动把行政办理的主体中心主义改动成公共办理的客体中心主义。所谓主体中心主义是指传统的行政办理是以政府主体为中心的，表现为办理者对被办理者的权利分配进程。客体中心主义是指公共办理把“顾客”即被办理者的满足作为方针导向，表现为办理者对被办理者的服务进程。本文以为这是公共行政中心从政府到社会的一次搬运。
②马骏、任剑涛：《译丛总序》，载德怀特·沃尔多《行政国家：美国公共行政的政办理论研讨》，颜昌武译，中心编译出书社2017年版。
③理查德·J.斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与事例》，竺乾威、扶松茂等译，我国公民大学出书社2004年版，第27～38页。
④(12)(15)(30)(49)尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共业务》，张昕等译，我国公民大学出书社2002年版，第48～81、49、55、60～71、71～75页。
⑤约瑟夫·A.尤格斯、劳伦斯·F.凯勒：《美国公共行政学百年回想》，载杰克·雷斌、巴特利·希可德雷斯、杰拉尔德·J.米勒《公共办理学手册》，张梦中等译，中山大学出书社2006年版，第1～35页。
⑦(14)(33)(39)(42)(51)董礼胜：《西方公共行政学理论分析：工具理性与价值理性的分野与整合》，社会科学文献出书社2015年版，第17～19、85、175～176、17～19、248、255页。
⑧关于这些阶段区分，董礼胜在其《西方公共行政学理论分析：工具理性与价值理性的分野与整合》(社会科学文献出书社2015年版)中曾做过比较全面的整理。
⑨关于面向政府的公共行政与下文面向社会的公共行政的一些观念以及本文的其他一些观念，在笔者所写的《在前史视角下审视公共行政价值的建构——评〈走向服务型政府的行政精力〉》(《我国矿业大学学报》(社会科学版)2019年第3期)一文中稍有提及，在这篇文章中，笔者对两者进行了较全面的论述。
⑩伍德罗·威尔逊：《行政学之研讨》，载彭平和、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》，中心党校出书社1997年版，第15页。
(11)弗兰克·古德诺：《政治与行政》，载彭平和、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》，中心党校出书社1997年版，第29页。
(13)欧文·E.休斯：《公共办理导论》，张成福、马子博译，我国公民大学出书社2007年版，第1～2页。
(17)赫伯特·A.西蒙：《行政办理格言》，载彭平和、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》，中心党校出书社1997年版，第129页。
(18)(19)赫伯特·A.西蒙：《办理行为》，杨砾、韩春立、徐立译，北京经济学院出书社1988年版，第6、44页。
(20)文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思维危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第53页。
(21)(22)(23)(43)(44)(47)罗伯特·达尔：《公共行政科学：三个问题》，颜昌武、马骏编译：《公共行政学百年争辩》，我国公民大学出书社2010版，第39、42、47、36、36、37页。
(24)(25)德怀特·沃尔多：《行政国家：美国公共行政的政办理论研讨》，颜昌武译，中心编译出书社2017年版，第3页、米勒序文第4页。
(26)(27)德怀特·沃尔多：《民主行政理论的开展》，载颜昌武、马骏编译《公共行政学百年争辩》，我国公民大学出书社2010年版，第60、78页。
(31)H.乔治·弗雷德里克森：《论新公共行政学》，载彭平和、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》，中心党校出书社1997年版，第299～300页。
(32)H.乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，丁煌译，我国公民大学出书社2011年版，第9页。
(35)张康之：《公共办理：社会办理中的一场革新》，《北京行政学院学报》2004年第1期。
(36)丁煌：《今世西方公共行政理论的新开展——重新公共办理到新公共服务》，《广东行政学院学报》2005年第6期。
(37)拜见珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，我国公民大学出书社2004年版。
(38)竺乾威：《重新公共办理到整体性办理》，《我国行政办理》2008年第10期。
(45)(53)H.乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精力》，张成福等译，我国公民大学出书社2003年版，第39～42、4页。
(46)戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克：《公共行政学：办理、政治和法令的途径》，张成福等译，我国公民大学出书社2002年版，第6～15页。
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